Hřbitovy v ČR

Ing. Václav Graf, člen Představenstva Sdružení pohřebnictví v ČR.  Již více jak 12 let platí v ČR zákon č. 256/2001 Sb., o pohřebnictví ….., včetně změn a doplňků. Upravuje postup a pravidla pro nakládání s lidskými pozůstatky a ostatky, pro provozování pohřební služby, balzamace a konzervace, provozování krematoria a konečně provozování veřejných pohřebišť v České republice.  Při jeho přípravě v opakovaných pokusech (od počátku 90-tých let) se zdůrazňovala nejen potřeba nahrazení do té doby úprav vyhláškou (a do konce 80-tých let i různými stanovisky ministerstev) zákonnou normou ale i řešící mnoho, do té doby nahromaděných problémů. Podařilo se to až v roce 2001 přijetím vládního návrhu zákona, který nahradil návrh, předkládaný i nemalou zásluhou Sdružení pohřebnictví v ČR, formou poslanecké iniciativy.

Dovolím si malou osobní rekapitulaci toho, jak se podařilo zákon o pohřebnictví (dále  jen „zákon“) na úseku provozování veřejných pohřebišť naplnit. Šlo o činnost, která byla od druhé poloviny 20. století poznamenána zásadními zvraty, motivovanými především politickými zájmy. Do té doby řádné fungování hřbitovů v majetku a správě církví jím bylo zakázáno provozovat a péče o ně byla nuceně převedena na tehdejší Národní výbory Nařízením ministerstva zdravotnictví č. 8/1955 (následně pokyny Ministerstva místního hospodářství a Státního ústavu pro věci církevní).  Nikoliv však vlastnictví pozemků a staveb. Naopak hřbitovy tehdy v majetku obcí byly převedeny na stát a navráceny obcím až počátkem 90-tých let.

Užívání hrobů bylo právně ošetřeno jako „užívací právo k hrobovému místu„ – co by administrativně správní akt, který již nepodléhal přezkumu či projednání před soudem.  Národní výbory ve většině případů pak provoz hřbitovů převedly do působnosti různých socialistických právnických organizací, řízenými zásadami tehdejšího systému řízení. Výsledkem bylo jejich značné zanedbání, společenská a ekonomická degradace postavení hrobníků a také vysoká ztrátovost v hospodaření. Ta byla koncem 80-tých let i tehdejšími ústředními orgány odhadnuta až na 50 %. Ale ani nový zákon nevyřešil vše a život přináší stále nové okolnosti a problémy.

Kdo má pohřebiště provozovat?
Počátkem 90-tých let, za platnosti vyhlášky č. 19/1989 Sb., o postupu při úmrtí a o pohřebnictví, byla povinnost provozovat pohřebiště (dříve hřbitovy včetně nových forem ukládání zejména zpopelněných ostatků) dále na obcích. Bez ohledu na to, zda se jednalo o pohřebiště v majetku církve či nikoliv. Nastala nejedna kolizní situace, kdy například oprava zdí a jiných objektů pohřebiště v majetku církve obcemi byla napadána při kontrolách hospodaření obcí.
 
Toto zákon vyřešil ustanovením § 16 zákona tím, že provozování pohřebiště označil jako službu ve veřejném zájmu, zajišťovanou obcemi v samostatné působnosti nebo registrovanou církvi. Pokud obec ke dni nabytí účinnosti zákona (k 1.1.2002) provozovala pohřebiště na pozemku ve vlastnictví církve, byla oprávněná jej provozovat i nadále. Registrovaná církev ale měla možnost ve lhůtě 6-ti měsíců od nabytí účinnosti zákona obci písemně oznámit, že nadále hodlá takové pohřebiště provozovat sama a vyzvat ji ke smluvnímu vypořádáni vztahů, související se změnou provozovatele pohřebiště. Bylo jen velmi málo případů, kdy se církev k opětovnému provozování svých pohřebišť přihlásila do 30.6.2002.  Pokud tak neučinila církev do stanovené lhůty, mohla tak učinit nejdříve za 10 let ode dne nabytí účinnosti zákona. Podobně se do správy církví navrátilo po 1. lednu 2012 jen minimum pohřebišť. Převažuje tak výrazně stav, kdy většinu z cca 6.000 pohřebišť v ČR provozují obce.

Podle téhož zákona může provozovatel pohřebiště jeho provoz zajišťovat prostřednictvím jiné právnické nebo fysické osoby na základě smlouvy. Taková skutečnost pak musí být uvedena i v řádu pohřebiště. Tuto formu obce hojně vyúžívají k zajišťování i dílčích služeb, zákonem vyjmenovaných v § 18 zákona, především pak kopání hrobů.
 
Ještě jedno připomenutí. Jelikož provoz pohřebišť byl i koncem 90-tých let výrazně ztrátový, byla současně, novelou živnostenského zákona, zrušena i živnost “provozování pohřebiště“.
 
Forma užívání hrobových míst.

    
Změnou občanského zákoníku v roce 1992 bylo obecně tzv. „užívací právo“ a tedy i užívací právo k hrobovému místu zrušeno a nahrazeno institutem „nájmu“. Trvalo ale takřka 10 let, než tato forma užívání byla aplikována i na pohřebištích novým zákonem o pohřebnictví.

Zákon navíc nově stanovil, že užívat hrobové místo lze pouze formou nájmu na základě písemné smlouvy mezi provozovatelem pohřebiště a nájemcem. Smlouva pak musí obsahovat cenu za nájem a cenu za služby s nájmem spojené. Od nabytí účinnosti zákona uplynulo již více jak 12 let, ale stále existují provozovatelé, kteří buďto smlouvy nemají vůbec, případně ceny nájmu a služeb nerozdělují. Spolu s tím byla zákonem stanovena provozovatelům povinnost, informovat nájemce na blížící se konec sjednaného nájmu. A to písemně 90 dnů předem. Není-li možno upozornění doručit, pak musí být zveřejněno v místě na pohřebišti obvyklém po dobu minimálně 60 dnů. Zde zdůrazňuji, že zveřejnění musí být prioritně na pohřebišti, kde se hrobové místo nachází. Ale nevylučuje se možnost zveřejnění upozornění i jinou formou (například na úřední desce obce) ale to jen podpůrně.
 
V této souvislosti připomínám i přechodné ustanovení  zákona v § 29, odstavci (4),  podle kterého byla povinnost uzavřít smlouvu o nájmu hrobového místa dle nového zákona nejpozději do 30 měsíců od nabytí jeho účinnosti (neboli do 30. 6. 2004), jinak právo užívat místo zaniklo. Včetně nečinnosti uživatele. Samozřejmě platné smlouvy o nájmu hrobových míst, uzavřené dříve platily i nadále. Problémem však bylo, zda právo nájmu bylo možno doložit, zda jej uplatňovala osoba oprávněná (tedy i dědic). Přitom dřívější tzv. „propůjčení místa na pohřebišti“ soudy (viz rozsudek NS ČR sp. Zn. 3 Cz 70/81) posuzují obdobně jako dřívější „užívací právo“ – nikoliv nájem. Danou problematikou se  opakovaně zabýval Nejvyšší soud ČR (rozsudek NS ČR sp. Zn. 983/2007) a také Ústavní soud ČR (usnesení ÚS ČR III. ÚS 3170/10) a ve svých rozhodnutích potvrdily, že neuzavření nájemní smlouvy do 30.6.2004 i při nečinnosti provozovatele pohřebiště, znamená zánik práva hrobové místo užívat. Podle mne ale tento závěr nelze uplatnit i na nečinnost provozovatele v případech, kdy se měly uzavírat nebo obnovovat nájemní smlouvy po 1. 7. 2004.
 
Konec nájmu a vyklizení hrobového místa od náhrobků.
Již judikáty soudů ze 70-tých let uváděly, že zatímco užívací právo k hrobovému místu nebylo přezkoumatelné soudy, naopak právo vlastnictví k hrobovému příslušenství (nyní hrobové zařízení) soudy přezkoumatelné bylo. Jako majetek vlastníka spadalo i do pozůstalostního řízení. Bohužel bylo tak postupováno jen výjimečně, s mnoha důsledky i pro současnost.
 
Zákon nově v § 25 odstavci 9) stanoví, že pokud si nájemce po skončení nájmu neodebere hrobové zařízení včetně urny, postupuje provozovatel podle § 20 písmeno g) bodů 4 a 5 obdobně. A § 20 v odstavci g) stanoví postup v případě rušení pohřebiště. V praxi to znamená, že po prokazatelném skončení nájmu (neuzavření – neobnovení smlouvy ani přes upozornění provozovatele) informujeme vlastníka, že pokud se ke svému majetku nepřihlásí do 1 roku, bude s ním naloženo jako s věcí opuštěnou.  Další postup pak stanovil občanský zákoník.

A zde má zákon od prvopočátku jednu z mezer, která se neopravila dosud.  Zákon nám stanoví povinnost evidovat nájemce, zemřelé, hrobové zařízení a další, ale nestanoví povinnost evidovat vlastníka.  Lze tak učinit ujednáním ve smlouvě ale bohužel, děje se tak spíše sporadicky a zpravidla až po té, kdy k tomu je provozovatel pohřebiště donucen vlastní negativní zkušenosti. Pak může nastat situace, kdy informování jen nájemce nemusí zákonnou podmínku splňovat. Na tuto skutečnost upozornila před léty i Kancelář ochránce veřejných práv a doporučila vést v evidenci i vlastníky hrobových zařízení respektive hrobek.  

Nájem a přechod na dědice.
Před nabytím účinnosti zákona platilo, že užívání hrobového místa přechází na osobu blízkou. Která z nich to byla si museli provozovatelé pohřebišť rozhodnout sami a nejednou tak učinili podle toho, kdo se k místu přihlásil dříve. Zákon o pohřebnictví pak má ustanovení (§ 25 odstavec 6), podle kterého u fysických osob přechází nájem na dědice, (u právnických osob na právního nástupce). Po několik let měla většina z nás za to, že soudy (notáři co by soudní komisaři) budou v dědickém řízení řešit i přechod nájmu hrobového místa. Později se ukázalo, že tomu tak není, neb dědictví dle dřívějšího OZ tvořily jen majetková práva a povinnosti (neboli věci movité, nemovité, a ostatní věcná práva, osobní majetková práva a závazky). Avšak pouze ty, které smrtí nezanikaly, ani nepřecházely na jiné osoby dle zvláštních zákonných ustanovení. A bohužel, takovým zvláštním ustanovením je právě ustanovení zákona o pohřebnictví v § 25 odstavci 6) (viz i právní názor Ministerstva spravedlnosti ČR).

Nastává tak situace, kdy provozovatelé pohřebišť si musejí s tímto problémem poradit opět sami. Nejlépe podle výsledku – rozhodnutí v dědickém řízení. Nejideálnější je, kdy v rozhodnutí je řešeno, na koho přechází dědictví hrobového zařízení, respektive hrobky, případně je-li dědicem jen jedna osoba. Bohužel takových rozhodnutí je jako šafránu. Není-li v řízení rozhodováno o přechodu vlastnictví k hrobovému zařízení, pak nezbývá, než vybrat z okruhu dědiců ty, na které přešlo dědictví k jinému majetku i z části, pokud se mezi sebou nedohodnou jinak. Dochází tak k přechodu nájmu na více spolunájemců, což do budoucna může způsobit obrovské komplikace, kdy okruh dědiců se můře řetězit i geometrickou řadou.  Zpravidla ale nastává situace, kdy oprávnění dědicové rozhodnutí o dědictví nemají, nebo je odmítnout doložit, případně stav, kdy řízení je zastaveno pro zanedbatelný majetek, který je vydán objednateli pohřbu. A je taková osoba vůbec dědicem ? Ještě komplikovanější situace nastává v případech, kdy není dědiců a majetek po zemřelém se stává vlastnictvím státu. O tom provozovatel pohřebiště je informován zřídka kdy a pak může dojít i k nesprávnému posouzení, zda věc – hrobové zařízení je majetek opuštěný nebo majetek státu – tzv. odúmrť.

Chce-li mít provozovatel pohřebiště alespoň zčásti jistotu, zda nájem sjednává s tím pravým dědicem, nezbývá mu mnohdy, než soud oslovit s informaci že po zesnulém se na pohřebišti nachází majetek, který nebyl předmětem dědického řízení a dát tak podnět k obnově dědického řízení.  Nebo požádá alespoň o sdělení okruhu oprávněných osob v dědickém řízení. A následně pátrat opět sami. Ale to je běh nejen na dlouhou trať ale i s nemalými nepříjemnostmi s úřady i soudy. V praxi pak mnohdy dochází k tomu, kdy je nájem sjednán s osobou, která se sama přihlásí. A lze jen doufat, že se neozve jiný rodinný příslušník s požadavkem na uzavření smlouvy s ním.    

Opuštěný majetek.
Jedním z velkých problémů provozovatelů pohřebišť v minulosti bylo velké množství hrobových míst bez platného nájmu (dříve užívacího práva), na kterém se ale nacházel soukromý majetek v podobě hrobových zařízení (dříve příslušenství) a hrobek. Včetně míst po bývalých sudetských Němcích. Nakládání s nimi bylo sice právně možné (žalobami na vyklizení k soudům) avšak administrativně i prakticky po mnoha létech nereálné. Proto byla jednou ze základních požadavků návrhu zákona o pohřebnictví  i potřeba, ošetřit tento problém.  Podle mne se tak stalo zdařilým ustanovením v § 25 odstavci 9), jak je uvedeno výše ve spojení s ustanovením § 20 odstavec (g). Jenže je bohužel nedostatečně využíváno.  

Hrobové zařízení, ke kterému se přes prokazatelnou výzvu po skončení nájmu (písemně na adresu nebo výzvou v místě obvyklém na pohřebišti) vlastník věci do jednoho roku nepřihlásil bylo považováno za opuštěný majetek. Nakládání s ním bylo do 31.12. 2013 upraveno zákonem č. 40/1964 Sb, občanským zákoníkem ve znění změn a doplňků, a to v § 135. Zatímco do 30.9.2005 připadal opuštěný majetek státu, pak od 1.10.2005 připadal obci.

Občanský zákoník sice v § 119 a následujících rozlišoval věci na movité a nemovité a stanovil i okamžik nabytí vlastnictví. U nemovitostí zpravidla zápisem do katastru nemovitosti. Netýkalo se to ale staveb podzemních hrobek, které se jakožto stavby podzemní a stavby dočasné do katastru nezapisovaly. Za okamžik nabytí vlastnictví podzemní hrobky tak byla považována především účinnost smlouvy o převodu (případně přechodu vlastnictví). § 135 ale nerozlišoval opuštěnost věci movité a nemovité a postup nakládání s opuštěným majetkem v podobě náhrobků či podzemních hrobek tak byl shodný.  I přesto, že byl znám judikát soudu ze 70-tých let, kdy hrobka, kterou nebylo možno rozebrat bez narušení podstaty a přemístit byla označena za nemovitost, zatímco hrobové příslušenství (nyní hrobové zařízení) s možností jeho rozebrání, přemístění a opakované postavení za věc movitou (viz rozsudek městského soudu v Praze sp. Zn. Co 343/76).  

Ceny za užívání hrobových míst a jejich regulace.
I když zákon je účinný již takřka 12 let, je dosud řada provozovatelů, které se s naplněním zákonných ustanovení potýkají dosud. Ať jde o písemné formy smluv, dodržování povinností upozornit nájemce na blížící se konec nájmu, výzvy k přihlášení se k majetku, řádné vedení předepsané evidence, zabezpečení kopání hrobů a jiné. Mnohdy je to přemíra povinností administrativních úkonů zejména u malých obcí, kde výkon správy pohřebiště mnohdy je jednou z několika oblastí činností pověřených pracovníků. Nemalá je i obměna pracovníků na těchto úsecích činnosti.

Jedna z povinností, daná právní normou však nad věcnou stránkou provozu pohřebišť výrazně převyšuje. A tou je oblast stanovení cen za nájem hrobových míst, za služby s nájmem spojené a za nájem obřadních místností ke smutečnímu rozloučení. Tato povinnost je upravena zákonem o cenách a jejich regulací, s podrobnější úpravou Cenovými Výměry MF ČR. A to prakticky od roku 1993. Podmínky regulace cen, založené především na kalkulování prokazatelných nákladů a to každoročně, za situace kdy v ČR neznám jediného provozovatele pohřebiště, který by z této činnosti realizoval zisk, považuji za zcela kontraproduktivní. Pochybnost nad účelností regulace cen na pohřebištích vyjádřil ve svém rozhodnutí č.j. 8 Afs 47/2010 i Nejvyšší správní soud v ČR a například Výměry  MF ČR na rok 2003 a 2004 co do regulace nepodnikatelsky užívaných pozemků (patří zde i nájem hrobových míst) označil dokonce za „zcela neodpovídající a ve své podstatě za protiústavní“ (viz článek v LN dne 9.5.2001). Bohužel ani to MF nepřesvědčilo. A tak místo toho aby se obce věnovaly věcným otázkám provozu pohřebišť, musejí opakovaně a bez účelně sestavovat kalkulace, které se pak stejně mnohdy kontrolním orgánům nelíbí a jsou zpochybňovány, nejednou i sankcionovány. A to především u ceny za nájem hrobového místa, co by ceny maximální, úředně stanovené. Obce tak na jedné straně mají povinnost provozovat pohřebiště ve své samostatné působnosti ale samostatná a svobodná vůle rozhodovat o podmínkách jejich provozu je i zastupitelům odejmuta. Z nejedné zkušenosti však registruji skutečnosti, kdy velkým – magistrátním městům (či dokonce městům krajským) se kontroly nějak vyhýbají. Jinak by totiž nemohly existovat smlouvy o nájmu hrobového místa, které například vůbec neobsahují údaj o rozměrech pronajatého místa.

Co nového přináší rok 2014?
Především nabytí účinnosti nového občanského zákoníku č. 89/2012 Sb. (díle jen NOZ). Nepřísluší mi zabývat se byť okrajově hlavními dopady nového zákona, které jak jsem se mohl co by posluchač na nejednom semináři dozvědět, nejsou malé. Za situace, kdy zásadně mění princip posuzování právních vztahů, dává přednost smluvní volnosti a zdůrazňuje přednost práva soukromého před právem veřejným, zmíním jen můj názor na dopady do problematiky provozování pohřebišť alespoň heslovitě:
- Ujednání ve smlouvách o nájmu hrobových míst (pokud neodporuji zákonu i o pohřebnictví) nabudou na důležitosti,
- Řády pohřebišť bude třeba chápat něco jako obchodní podmínky
- Mění se posuzování hrobek podzemních i nadzemních – co by nemovitostí. Podle toho se jinak řídí opuštěnost věci movité a nemovité. Například i podzemní hrobka se stane za splnění předepsaných náležitostí věci opuštěnou až po 10-ti létech a připadne státu,
- Opuštěnou movitou věc si může přivlastnit každý, nebrání-li tomu zákon nebo právo jiného (viz § 1045 NOZ). A jak se kdo bude ono právo prokazovat?
- Naopak opuštěným majetkem se stane i věc, která pro vlastníka měla jen  nepatrnou hodnotu a byla zanechána na místě přístupném veřejnosti (§ 1050/2 NOZ).

Nebude to tak jedna z cest, jak řešit  hrobová zařízení v desolátním i havarijním stavu bez čekacích dob? Který předpis bude mít přednost?  Zákon o pohřebnictví nebo nový občanský zákoník?
- U hrobek kaplových je třeba řešit dopad ustanovení, kdy stavba se stává součásti vlastnictví toho, komu patří pozemek (za jasně stanovených podmínek) – nabízí se řešení institutem práva stavby.

Jak ale bude formálně postupováno? Kdo právo stavby na pohřebištích vydá?
- Je řada nejasností, vyplývající z neúplného vymezení pojmů zákonem o pohřebnictví (například hrob – hrobka- úložiště jednotlivých uren – oznámení úmrtí a jiné). Nepočítám i ta, která jsou opakovaně předkládána do žádané novely zákona o pohřebnictví.
 
Lze jen doufat, že i garant zákona o pohřebnictví – Ministerstvo pro místní rozvoj ČR k řešení nových skutečností přispěje podstatně větší ochotou i pouze formou vyjádření právního názoru, jak je to obvyklé u řady jiných ústředních orgánů.
 

Ing. Václav Graf, 11.8. 2014
majitel pohřební služby
správce pohřebiště ve Valašském Meziříčí
soudní znalec z oboru služeb v pohřebnictví
člen Představenstva SP v ČR